30 enero 2023
Gobernanza de la movilidad urbana en el Gran Abiyán: el mandato de AMUGA
Mediante la Ordenanza nº 2019-99, de 30 de enero de 2019, por la que se modifica la Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI) de 2014, el Estado de Costa de Marfil ha creado la Autoridad de Movilidad Urbana del Gran Abiyán (AMUGA). La creación de esta autoridad se inscribe en un proceso más global de descentralización de la gobernanza de los transportes urbanos que ya está en marcha desde hace varias décadas en los antiguos países industrializados y, más recientemente, en los países del Sur, especialmente en África. Si bien este tipo de estructuras se está extendiendo por todo el continente, la AMUGA se está imponiendo progresivamente como autoridad central en la gobernanza de los transportes en Costa de Marfil, de una forma relativamente original que merece ser destacada y que probablemente inspirará a otras metrópolis a escala internacional.
Creación de una autoridad local para hacer frente a la crisis del transporte urbano en Abiyán
Tras la crisis económica de los años 80 en Costa de Marfil, la capital económica del país vio cómo su oferta de transporte urbano se caracterizaba por un desarrollo muy rápido de los servicios de transporte a pequeña escala (minibuses «gbakas», taxis colectivos «wôrô-wôrôs» o «warren»), que compensaban la falta de transporte estructurado proporcionado por los autobuses y barcos-bus de la SOTRA (Société des Transports Abidjanais), que tiene un convenio de delegación de servicio público con el Estado[1]. Al mismo tiempo que han evolucionado los diferentes modos de transporte -y, en consecuencia, el reparto modal-, la ciudad ha experimentado un deterioro de las condiciones del tráfico debido al crecimiento demográfico combinado con la expansión urbana, lo que ha provocado un aumento de la congestión, la inseguridad vial y la contaminación atmosférica. En el último censo de 2021, la ciudad tenía 5,6 millones de habitantes.
En este contexto local, y más en general en el marco del Programa de Ajuste Estructural del Sector de los Transportes (CI-PAST) promovido por el Banco Mundial, el Gobierno decidió en 1998 llevar a cabo una reforma del sector de los transportes terrestres en Costa de Marfil, acompañada de una serie de medidas destinadas a mejorar el transporte urbano en Abiyán. Siguiendo estas recomendaciones, el Gobierno puso en marcha en 2000 un nuevo marco institucional y reglamentario para el transporte terrestre, regulado por la Ordenanza nº 200-67 de 9 de febrero de 2000, que establece los principios fundamentales del sistema de transporte terrestre. Este nuevo marco condujo a la creación de la Agence des Transports Urbains (AGETU), encargada de gestionar y organizar los transportes urbanos dentro de la Zona de Transportes Urbanos de Abiyán (PTU), creada a tal efecto y ampliada a los municipios limítrofes de Anyama al norte, Bingerville y Grand-Bassam al este, y Dabou, Songon y Jacqueville al oeste.
En cuanto a la gobernanza del transporte urbano en Abiyán, la autoridad de la AGETU está siendo rápidamente cuestionada por las autoridades locales. Aunque en un primer momento acogieron con satisfacción la creación de la AGETU y apoyaron sus objetivos, las autoridades locales de Abiyán se mostraron un tanto hostiles a ella, por considerar que asumía demasiadas de sus prerrogativas en materia de transporte urbano. Como consecuencia, la AGETU se disolvió el 6 de agosto de 2014. Otro argumento esgrimido para comprender mejor la decisión de disolver esta institución se refiere a la falta de recursos financieros para que AGETU pudiera funcionar eficazmente. Aunque los textos (ordenanza y decreto) especificaban las fuentes de financiación disponibles, los cambios institucionales y la inestabilidad política de la época (derrocamiento de Henri Konan Bédié en 1999 por Robert Guéï, y de este último por Laurent Gbagbo en 2000), así como la resistencia opuesta por las autoridades locales para las que la transferencia de recursos a AGETU suponía una pérdida de ingresos, explican las dificultades para movilizar los fondos necesarios. En consecuencia, durante su breve existencia, AGETU sólo pudo mantenerse precariamente gracias a las subvenciones del Estado, mientras que estaba previsto que sus recursos propios garantizaran un presupuesto equilibrado desde el principio.
Gobernanza de la movilidad urbana en Abiyán: afirmación del papel de una autoridad metropolitana
En diciembre de 2013, una serie de reformas consagraron el cambio de estrategia en materia de regulación del transporte en Costa de Marfil. Se creó un nuevo marco normativo en torno a la Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI)[2], que ahora rige el sector del transporte en Costa de Marfil. Posteriormente, el gobierno marfileño encargó en 2018 un estudio de alcance general para analizar y definir las disposiciones institucionales, operativas y financieras para la creación de una Autoridad Organizadora de la Movilidad Urbana en el Gran Abiyán. La Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI) se modifica así mediante la Ordenanza n.º 2019-99 de 30 de enero de 2019, estableciendo un nuevo marco de gobernanza para la movilidad urbana. El artículo 9 bis de la LOTI modificada crea tanto la AMUGA como la ARTI – Autoridad de Regulación del Transporte Interior.
La estrategia de gobernanza de la movilidad del Gobierno de Costa de Marfil va acompañada de la implantación de un nuevo sistema de transporte conforme al marco establecido por el Schéma Directeur d’Urbanisme du Grand Abidjan (SDUGA) en 2015[3] (cuyo horizonte de planificación se ha ampliado hasta 2040) y de la ejecución eficaz de los distintos proyectos previstos. También en este caso, el concepto de «Gran Abiyán» no es nuevo, pues ya se mencionó en los años noventa en el marco de la elaboración del Plan Director de Urbanismo del Gran Abiyán con horizonte 2030.
En este contexto, el SDUGA establece el ámbito de actuación y las competencias de la nueva Autoridad de Movilidad Urbana en el Gran Abiyán, que incluye el Distrito Autónomo de Abiyán, formado por 13 municipios, y los 6 municipios periféricos de Alépé, Azaguié, Dabou, Grand-Bassam, Bonoua y Jacqueville. Este perímetro permite a AMUGA actuar a escala metropolitana y en una zona determinada no tanto por una división administrativa como por una lógica funcional, teniendo en cuenta los desplazamientos diarios de los habitantes de Abiyán.
La AMUGA, a diferencia de su predecesora, la AGETU, se ha constituido como Autoridad Administrativa Independiente (AAI) con personalidad jurídica y autonomía financiera. Su misión es organizar y coordinar los distintos modos de transporte y establecer una «movilidad sostenible para todos» en el Gran Abiyán.
Los retos de AMUGA ante la llegada de nuevos servicios de transporte a Abiyán
Siguiendo la estela de la experiencia de AGETU y en un contexto de fragmentación de competencias en materia de movilidad urbana, la puesta en marcha de varios proyectos de transporte urbano representa un reto importante para AMUGA en sus inicios.
De hecho, en la actualidad se están planificando varios modos de transporte de refuerzo de capacidades, a saber, la línea 1 del metro de Abiyán, cuya finalización está prevista para 2028[4], la línea BRT este-oeste antes mencionada para 2026 y una segunda línea BRT en el bulevar Latrille para 2025. Además de la planificación de estos proyectos, también se pretende integrar las redes de transporte existentes, en particular los servicios de autobús prestados por SOTRA, el transporte lagunar y el transporte a pequeña escala prestado por gbakas y wôrô-wôrôs, al tiempo que se desarrolla una estrategia para los modos de transporte no motorizados.
Poco después de su creación, se encomendó a AMUGA la doble tarea de comprender los principales problemas de movilidad de Abiyán a corto y medio plazo, garantizando al mismo tiempo la coordinación de los proyectos de capacitación y la integración con los servicios existentes.
Además de prestar asistencia a los propietarios de los proyectos, la AMUGA está asentando su autoridad y su acción en el panorama del transporte urbano local. La Autoridad es responsable de la revisión del contrato de concesión de la Société des Transports Abidjanais (SOTRA)[6], que se renovó tácitamente en 2013 tras haber sido renovado en 1998 por un periodo de quince años. AMUGA también está pilotando una revisión de los acuerdos de 25 años firmados en 2016 por los operadores de transporte lagunero CITRANS y STL, con el fin de adaptarlos a las condiciones de explotación y a los nuevos retos que plantea la revitalización del transporte lagunero. Además, una de las primeras iniciativas de AMUGA fue desarrollar infraestructuras para los pequeños operadores de transporte. Por ejemplo, AMUGA ha identificado puntos de parada, puntos de descenso y zonas de aparcamiento con la participación de las autoridades locales, y ha empezado a trabajar para mejorar la fluidez del tráfico para los pequeños transportistas, wôrô-wôrôs y gbakas. La actuación de AMUGA en el transporte a pequeña escala puede considerarse ejemplar, ya que una gran parte de estos servicios, en particular los wôrô-wôrôs, están en teoría regulados a nivel local por los municipios -a diferencia de los grandes proyectos de capacidad- y no dependen de financiación externa. Esto permite una mayor flexibilidad en cuanto a las acciones a emprender, y es coherente con el mandato de AMUGA. Además, la profesionalización e integración del transporte a pequeña escala es una condición sine qua non para el éxito de los proyectos de transporte de capacitación y la creación de intermodalidad a escala metropolitana.
En previsión de la integración entre los servicios de transporte existentes y los futuros servicios de metro y BRT, se ha elaborado una Carta de Intermodalidad[7], que se ha aplicado mediante un decreto que se está ultimando, con el fin de comprometer a todos los operadores de transporte de Abiyán. Esta acción de mejora y preparación de la integración modal va acompañada también de una revisión de la política tarifaria adaptada a la escala de la metrópolis. Actualmente se está llevando a cabo un estudio sobre este tema, para proporcionar a AMUGA una visión clara de los distintos escenarios posibles y de las compensaciones correspondientes. Estos dos últimos proyectos recuerdan el papel crucial que desempeñan las Autoridades Organizadoras en la coordinación e integración de las redes de transporte, sobre todo ante la aparición de nuevos modos de transporte.
Estrategias para reforzar la legitimidad de AMUGA
En el contexto de la descentralización y la consolidación de la gobernanza de la movilidad urbana en Costa de Marfil, la definición de un mandato claro para la Autoridad y la elección de las acciones que debe priorizar la AMUGA son esenciales para establecer la legitimidad de la Autoridad Organizadora a nivel del Gran Abiyán. Estas decisiones también van acompañadas de varias iniciativas originales lideradas por la AMUGA, que merece la pena destacar para comprender mejor el margen de maniobra y las perspectivas de gobernanza de las Autoridades Organizadoras en las ciudades del Sur.
A partir de finales de 2021, y con el fin de garantizar una buena cooperación por parte de los municipios, AMUGA creará grupos de trabajo en cada uno de los municipios del Gran Abiyán[8], identificando así los puntos focales de los departamentos técnicos encargados de garantizar el enlace con los distintos proyectos de AMUGA[9]. La primera tarea de estos grupos de trabajo es ayudar a AMUGA a identificar a todos los actores del transporte local (propietarios, conductores, auxiliares, etc.). También se espera de ellos que emitan dictámenes sobre los proyectos de AMUGA, formulen propuestas para mejorar el sistema de transporte comunal, pongan en su conocimiento los problemas de los operadores de transporte comunal con vistas a resolverlos y actúen como canal de sensibilización y comunicación sobre las acciones de AMUGA y del Ministerio de Transportes. A través de esta iniciativa, AMUGA está en condiciones de implicar a los agentes comunales, al tiempo que ofrece una plataforma de expresión específica para los pequeños transportistas. En un momento en que muchas Autoridades Organizadoras luchan por implantarse a nivel local, esta iniciativa representa una palanca juiciosa para implicar a los agentes locales en las acciones de AMUGA. De manera más general, seis municipios del Gran Abiyán están representados en el Consejo Estratégico de AMUGA[10], con los siguientes escaños:
- Ministerios (9 miembros): Ministerio de Transportes (2 miembros, uno de los cuales preside el Consejo); Ministerio de Economía y Hacienda; Ministerio de Construcción, Vivienda y Urbanismo; Ministerio de Descentralización y Desarrollo Local; Ministerio de la Ciudad[11]; Ministerio de Agua, Saneamiento e Higiene; Ministerio de Equipamiento y Conservación de Carreteras; Ministerio de Presupuesto y Cartera de Estado.
- El Distrito Autónomo de Abiyán (1 miembro), en calidad de vicepresidente.
- Los municipios del Gran Abiyán (6 miembros), elegidos por la Union des Villes et des Communes de Côte d’Ivoire – UVICOCI, por un mandato renovable de 3 años.
Uno de los objetivos a corto plazo de AMUGA es la creación de un Observatorio de la Movilidad en el Gran Abiyán. Una vez más, esta iniciativa se inscribe en una tendencia más global, a saber, la capacidad de las autoridades públicas para recopilar y analizar datos sobre la movilidad (en particular para contribuir a la prevención, desarrollar el SAEIV y apoyar la planificación), y refleja también la voluntad de AMUGA de facilitar la intermodalidad y la integración entre los distintos modos de transporte en Abiyán. Pero más allá de estos objetivos, la creación de un observatorio representa también una herramienta estratégica de evaluación de las políticas públicas aplicadas y, por tanto, de la acción de la Autoridad. La legitimidad de la AMUGA se basa también en una política de transparencia. Con este fin, en noviembre de 2022 se organizaron en Abiyán, bajo los auspicios de la AMUGA, las Jornadas de la Movilidad Urbana. Una vez más, el objetivo de este evento era doble: por un lado, garantizar la visibilidad de la AMUGA en el panorama del transporte urbano en Abiyán y, por otro, crear una plataforma de debate entre todos los actores, con el fin de reforzar el papel de coordinación de la Autoridad.
Conclusión
La creación de la Autoridad de Movilidad Urbana de la Gran Abiyán se inscribe en un proceso bien conocido a escala internacional, y desde hace algunos años también en el África subsahariana. Sin pretender identificar un modelo prescriptivo, la experiencia de esta institución marfileña permite identificar una serie de «buenas prácticas» y configuraciones innovadoras que podrían inspirar a otras metrópolis. En primer lugar, la creación de la AMUGA, en la estela de la AGETU, pone de manifiesto que la creación de instituciones públicas como las Autoridades Organizadoras de la Movilidad es un proceso largo, que requiere una fuerte voluntad política y apoyo a todos los niveles. Además, la cuestión del alcance de la zona que debe cubrirse es fundamental, en particular para tener en cuenta la movilidad diaria real de los habitantes de las ciudades, y para ir más allá de los límites, a veces inadecuados, de las fronteras administrativas. En este punto, la coherencia entre el nivel en el que operan la AMUGA y el Schéma d’Urbanisme es garantía de una mejor adecuación entre las prácticas de los habitantes de la ciudad, la planificación de la movilidad y la planificación urbana. Por último, la inclusión de los municipios en la gobernanza de la AMUGA representa también una forma innovadora de consolidar la autoridad de la institución a nivel metropolitano, garantizando al mismo tiempo su funcionamiento democrático a nivel local. En un momento en que la descentralización no suele ser completa en muchas zonas del Sur, esta base local está demostrando ser relativamente original y tanto más valiosa. Después de sólo tres años de existencia, se han conseguido muchos logros, pero aún quedan muchos retos por superar para que AMUGA consiga reorientar la movilidad urbana en el Gran Abiyán y se consolide como el actor clave en este campo. Los principales retos identificados hasta la fecha son de diversa índole:
- la capacidad de proponer y conseguir la adopción de una financiación sostenible para la institución que esté a la altura de sus ambiciones,
- la puesta en práctica operativa de su papel de autoridad contratante de los operadores de transporte urbano, y la aplicación de una política ambiciosa en materia de intermodalidad y de planificación de todas las formas de movilidad en el conjunto de su territorio,
- la necesidad de controlar los largos procesos de consulta y validación de las opciones técnicas adoptadas.
CODATU, como socio de cooperación técnica financiado por la AFD, se compromete a apoyar a AMUGA para afrontar estos retos y consolidar las bases de una movilidad urbana sostenible en Abiyán.
[1] El Estado marfileño posee el 60,13% de SOTRA, el 39,80% está en manos de IVECO/IRISBUS y el 0,07% del Distrito Autónomo de Abiyán.
[2] La Fase 1 del SDUGA 2015 se llevó a cabo utilizando datos recopilados en 2013. Está en marcha una Fase 2 de implementación y revisión de la Fase 1, llevada a cabo por las oficinas RECS y Urbaplan con financiación de JICA: https://news.abidjan.net/articles/707511/cote-divoire-la-2e-phase-de-loperationnalisation-du-schema-directeur-du-grand-abidjan-dans-sa-phase-active-ministere
[3] Loi n°2014-812 de 16 de diciembre de 2014 de Orientación del Transporte Interior (LOTI), modificada en 2018 y 2019 (ordonnances n°2018-09 de 10 de enero de 2018 y n°2019-99 de 30 de enero de 2019) con la creación de AMUGA y ARTI. Es bastante similar a la ley LOTI adoptada en Francia en 1982.
[4] Entrega prevista oficialmente para 2025.
[5] El Proyecto de Transporte Urbano de Abiyán (PTUA) es la unidad de coordinación, en particular, de la construcción del 4º puente Adjamé-Attécoubé; el Proyecto de Transporte Sostenible de Abiyán (PTD) es la unidad de ejecución de una planta de producción de biocarburantes y del proyecto BRT del bulevar Latrille; el Proyecto de Movilidad Urbana de Abiyán (PMUA) es la unidad de coordinación del proyecto BRT Este-Oeste.
[6] SOTRA es una empresa semipública que explota la mayor red de autobuses de África Occidental. Opera alrededor de 1.500 autobuses (2021) y 10 autobuses acuáticos (2018). En la actualidad, transporta diariamente a unos 1.200.000 pasajeros en una red de unos 1.785 km.
[7] Construida por Setec, entregada en mayo de 2022.
[10] Los 6 municipios representados en el Consejo Estratégico de la AMUGA son Attécoubé, Cocody, Marcory, Plateau, Treichville y Yopougon.
[11] Este ministerio se suprimió porque sus competencias se solapaban con las del Ministerio de Construcción, Vivienda y Urbanismo.
