30 janvier 2023
La Gouvernance de la mobilité urbaine dans le Grand Abidjan : le mandat de l’AMUGA
L’État de Côte d’Ivoire à travers l’Ordonnance n°2019-99 du 30 janvier 2019 portant modification de la Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI) de 2014 a créé l’Autorité de la Mobilité Urbaine dans le Grand Abidjan (AMUGA). La mise en place de cette autorité s’inscrit dans un processus plus global de décentralisation de la gouvernance des transports urbains amorcé déjà depuis plusieurs décennies dans les pays anciennement industrialisés, et plus récemment dans les pays du Sud, notamment en Afrique. Si les structures de ce type essaiment aujourd’hui à l’échelle du continent, l’AMUGA s’affirme progressivement comme une autorité centrale dans le paysage de la gouvernance des transports ivoirien selon des modalités relativement originales, qui méritent d’être soulignées et qui sont susceptibles d’inspirer d’autres métropoles à l’échelle internationale.
Créer une autorité locale pour répondre à la crise des transports urbains à Abidjan
A la suite de la crise économique des années 1980 en Côte d’Ivoire, la capitale économique du pays a vu son offre de transports urbains marquée par le développement très rapide des services de transport artisanal (minibus « gbakas », taxis collectifs « wôrô-wôrôs » ou « warren »), compensant l’insuffisance d’offre du transport structuré assuré par les bus et bateaux-bus de la SOTRA (Société des Transports Abidjanais), disposant d’une Convention de délégation de service public avec l’État[1]. Parallèlement à cette évolution des différents modes – et par voie de conséquent des parts modales-, la métropole a connu une dégradation des conditions de circulation liée au développement de sa population combiné à un fort étalement urbain entraînant un accroissement de la congestion, de l’insécurité routière et de la pollution atmosphérique. La ville compte 5,6 millions d’habitants au dernier recensement de 2021.
C’est dans ce contexte local, et plus généralement dans le cadre du Programme d’Ajustement Structurel du Secteur des Transports (CI-PAST) promu par la Banque mondiale, que le Gouvernement décide de mener en 1998 une réforme du secteur des transports terrestres en Côte d’Ivoire, assortie d’un certain nombre de mesures visant à améliorer le transport urbain à Abidjan. Suivant ces recommandations, le Gouvernement met en place dès 2000 un nouveau cadre institutionnel et réglementaire des transports terrestres, régi par l’ordonnance n°200-67 du 9 février 2000, déterminant les principes fondamentaux du régime des transports terrestres. Ce nouveau cadre aboutit notamment à la création de l’Agence des Transports Urbains (AGETU) en charge de la gestion et de l’organisation des transports urbains à l’intérieur du Périmètre de Transports Urbains (PTU) d’Abidjan créé à cet effet, et dont le périmètre élargi s’étend aux communes environnantes d’Anyama au nord, de Bingerville et Grand-Bassam à l’est, et de Dabou, Songon et Jacqueville à l’ouest.
Au niveau de la gouvernance des transports urbains à Abidjan, l’AGETU est rapidement confrontée à la contestation de son autorité par les collectivités territoriales. En effet, bien qu’ayant à l’origine accueilli favorablement le projet de création de l’AGETU et adhéré à son objet, les communes d’Abidjan montrent une certaine hostilité à son égard considérant qu’elle s’approprie une part trop importante de leurs prérogatives en matière de transports urbains. A la suite de cette contestation, la dissolution de l’AGETU est actée le 6 août 2014. Un autre argument avancé pour mieux comprendre le choix fait de dissoudre cette institution, concerne l’absence de ressources financières permettant à l’AGETU de fonctionner effectivement. Bien que les textes (ordonnance et décret) aient précisés les sources de financement à disposition, les changements institutionnels et l’instabilité politique de la période (renversement d’Henri Konan Bédié en 1999 par Robert Guéï, puis de ce dernier par Laurent Gbagbo en 2000), et d’autre part les résistances opposées par les collectivités territoriales pour lesquelles le transfert des ressources au profit de l’AGETU entrainait un manque à gagner, expliquent les difficultés à mobiliser les fonds nécessaires. Aussi, pendant la brève existence de l’AGETU, celle-ci n’a pu se maintenir que de façon précaire grâce aux subventions de l’État, alors qu’il était prévu que des ressources propres lui assurent un budget équilibré dès sa création.
La gouvernance de la mobilité urbaine à Abidjan : affirmer le rôle d’une autorité à l’échelle de la métropole
En décembre 2013, plusieurs réformes consacrent le changement de stratégie concernant la réglementation des transports en Côte d’Ivoire. Aussi, un nouveau cadre réglementaire est créé autour de la Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI)[2], régissant désormais le secteur du transport de la Côte d’Ivoire. Par la suite, une étude de cadrage général est commandée par le gouvernement ivoirien en 2018 pour analyser et définir les modalités de création, sur les plans institutionnel, opérationnel et financier, d’une Autorité Organisatrice de la Mobilité Urbaine dans le Grand Abidjan. La Loi d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI) est ainsi modifiée par l’ordonnance n°2019-99 du 30 janvier 2019, consacrant un nouveau cadre de gouvernance de la mobilité urbaine. L’article 9 bis de la LOTI modifiée crée conjointement l’AMUGA et l’ARTI – Autorité de Régulation du Transport Intérieur.
La stratégie du gouvernement ivoirien en matière de gouvernance des mobilités s’accompagne par la mise en place d’un nouveau système de transport dans le respect du cadre tracé par le Schéma Directeur d’Urbanisme du Grand Abidjan (SDUGA) en 2015[3] (dont l’horizon de planification a été repoussé à 2040) et dans la mise en œuvre efficiente des différents projets prévus. Là encore, la notion de « Grand Abidjan » n’est pas nouvelle, puisqu’il est déjà fait mention de celle-ci dans les années 1990 dans le cadre de l’élaboration du Schéma Directeur d’Urbanisme du Grand Abidjan à horizon 2030.
Dans ce contexte, le SDUGA établit le périmètre d’action et de compétence de la nouvelle Autorité de la Mobilité Urbaine dans le Grand Abidjan, incluant le District Autonome d’Abidjan constitué de 13 communes, et les 6 communes périphériques d’Alépé, d’Azaguié, de Dabou, de Grand-Bassam, de Bonoua et de Jacqueville. Ce périmètre permet donc à l’AMUGA d’agir à l’échelle métropolitaine et dans un territoire qui n’est pas tant déterminé par un découpage administratif que par une logique fonctionnelle, en prenant bien en compte le bassin de déplacements quotidiens des Abidjanais.
Constituée en Autorité Administrative Indépendante (AAI) dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière, à la différence de son prédécesseur AGETU, l’AMUGA a pour missions d’assurer l’organisation et la coordination des différents modes de transport et de mettre en place « une mobilité durable pour tous » dans le Grand Abidjan.
Les enjeux de l’AMUGA en lien avec l’arrivée de nouveaux services de transport à Abidjan
A la suite à l’expérience de l’AGETU et dans un contexte de fragmentation des compétences en matière de mobilité urbaine, la mise en place de plusieurs projets de transports urbains constitue un défi conséquent pour l’AMUGA à ses débuts.
En effet, plusieurs modes de transport capacitaires sont en cours de planification, à savoir la Ligne 1 du métro d’Abidjan prévue à l’horizon 2028[4], la ligne est-ouest du BRT mentionnée plus haut à l’horizon 2026, et une seconde ligne de BRT sur le boulevard Latrille à l’horizon 2025. Outre la planification de ces projets, il s’agit également d’intégrer les réseaux de transports existants, notamment les services de bus assurés par la SOTRA, le transport lagunaire et le transport artisanal assuré par les gbakas et les wôrô-wôrôs, tout en développant une stratégie pour les modes de transport non-motorisés.
Peu après sa création, l’AMUGA a donc pour double mission d’appréhender les principaux enjeux de mobilité à Abidjan à court et moyen terme, tout en assurant la coordination des projets capacitaires et l’intégration avec les services déjà existants.
Au-delà des chantiers d’assistance à maitrise d’ouvrage, l’AMUGA assoit son autorité et son action dans le paysage des transports urbains locaux. L’Autorité prend ainsi en charge la révision de la Convention de concession de la Société des Transports Abidjanais (SOTRA)[6], reconduite tacitement en 2013, après son renouvellement en 1998 pour une durée de quinze. L’AMUGA pilote également la relecture des Conventions des opérateurs de transport lagunaire CITRANS et STL signées en 2016 pour une durée de 25 ans, afin de les adapter aux conditions d’exploitation et aux nouveaux enjeux liés à la redynamisation du transport lagunaire. En outre, l’une des premières actions menées par l’AMUGA porte sur l’aménagement d’infrastructures à destination des opérateurs du transport artisanal. L’AMUGA a par exemple identifié des points d’arrêts, déposes-minute et têtes de stationnement avec la participation des communes, et démarré les aménagements visant la fluidification du trafic des transporteurs artisanaux, wôrô-wôrôs et gbakas. L’action de l’AMUGA sur le transport artisanal peut être considérée comme une action exemplaire, car une bonne partie de ces services, notamment les wôrô-wôrôs, sont en théorie régulés à l’échelon local par les communes – par différence avec les grands projets capacitaires, et ne reposent pas sur des financements extérieurs. Cela permet une plus grande flexibilité quant aux actions à mener, et s’affirme en cohérence avec le mandat de l’AMUGA. De plus, la professionnalisation et l’intégration du transport artisanal constitue une condition sine qua non au succès des projets de transport capacitaire et à la constitution d’une intermodalité à l’échelle de la métropole.
En prévision de l’intégration entre les services de transport existant et les futurs services de métro et de BRT, une Charte de l’intermodalité a été élaborée[7] et mise en œuvre par le biais d’un décret en finalisation, afin d’engager l’ensemble des exploitants de transport à Abidjan. Cette action visant à améliorer et préparer l’intégration modale se double également d’une réflexion sur la politique tarifaire adaptée à l’échelle de la métropole. Une étude est en cours sur ce sujet, afin de doter l’AMUGA d’une vision claire sur les différents scénarios envisageables et les arbitrages afférents. Ces deux derniers projets rappellent le rôle crucial des Autorités Organisatrices en matière de coordination et d’intégration des réseaux de transport, en particulier dans un contexte de mise en service de nouveaux modes de transport.
Stratégies pour renforcer la légitimité de l’AMUGA
Dans le contexte de décentralisation et de consolidation de la gouvernance de la mobilité urbaine en Côte d’Ivoire, la définition d’un mandat clair pour l’Autorité et le choix des actions à prioriser par l’AMUGA sont essentiels pour assoir la légitimité de l’Autorité Organisatrice à l’échelle du Grand Abidjan. Ces décisions s’accompagnent par ailleurs de plusieurs initiatives originales portées par l’AMUGA, qui méritent d’être soulignées pour mieux comprendre les marges de manœuvre et perspectives de gouvernance des Autorités Organisatrices dans les villes du Sud.
Dès la fin 2021, et afin de s’assurer de la bonne coopération des communes, l’AMUGA met en place des groupes de travail dans chacune des communes du Grand Abidjan[8], identifiant ainsi les points focaux des services techniques voués à assurer le lien avec les différents projets de l’AMUGA[9]. Il s’agit en premier lieu pour ces groupes de travail d’aider l’AMUGA pour le recensement de l’ensemble des acteurs communaux des transports (propriétaires, chauffeurs, auxiliaires, etc.). Ils doivent également émettre un avis sur les projets de l’AMUGA, faire des propositions d’amélioration du système communal des transports, porter les problèmes des transporteurs communaux en vue de leur résolution et servir de canal de sensibilisation et de communication sur les actions de l’AMUGA et du ministère des Transports. A travers cette initiative, l’AMUGA est en mesure d’associer les acteurs communaux, tout en donnant une plateforme d’expression spécifique pour les exploitants du transport artisanal. Alors que nombre d’Autorités Organisatrices peinent à s’imposer à l’échelon local, cette initiative représente un levier judicieux pour associer les acteurs des collectivités aux actions de l’AMUGA. Plus généralement, six des communes du Grand Abidjan sont représentées dans le Conseil Stratégique de l’AMUGA[10] dont la répartition des sièges se fait comme suit :
- Les ministères (9 membres) : Ministère du Transport (deux membres dont l’un préside le Conseil) ; Ministère de l’Économie et des Finances ; Ministère de la Construction, du Logement et de l’Urbanisme ; Ministères de la Décentralisation et du Développement Local ; Ministère de la Ville[11] ; Ministère de l’Hydraulique, de l’Assainissement et de la Salubrité ; Ministère de l’Équipement et de l’Entretien Routier ; Ministère du Budget et du Portefeuille de l’État.
- Le District Autonome d’Abidjan (1 membre), assurant la vice-présidence.
- Les communes du Grand Abidjan (6 membres), choisies par l’Union des Villes et des Communes de Côte d’Ivoire – UVICOCI, pour un mandat de 3 ans renouvelable.
Parmi les objectifs de court terme de l’AMUGA figure la création d’un Observatoire de la Mobilité du Grand Abidjan. Cette initiative s’inscrit là encore dans une tendance plus globale, à savoir la capacité des pouvoirs publics à collecter et analyser des données de mobilité (notamment pour aider la prévention, développer le SAEIV, accompagner la planification), et répond également à la volonté de l’AMUGA de faciliter l’intermodalité et l’intégration entre les différents modes de transport à Abidjan. Mais au-delà de ces objectifs, la mise en place d’un observatoire représente également un outil stratégique pour évaluer les politiques publiques mises en œuvre, et donc l’action de l’Autorité. La légitimité de l’AMUGA s’appuie alors également sur une politique de la transparence. C’est dans ce but qu’ont été organisées, en novembre 2022, les Journées de la Mobilité Urbaine à Abidjan, sous l’égide de l’AMUGA. Là encore, l’objectif de cet événement était double : d’une part assurer la visibilité de l’AMUGA dans le paysage des transports urbains à Abidjan, d’autre part créer une plateforme de discussion entre l’ensemble des acteurs, pour renforcer le rôle de coordination de l’Autorité.
Conclusion
La création de l’Autorité de la Mobilité Urbaine du Grand Abidjan s’inscrit dans un processus désormais bien connu à l’échelle internationale, et depuis quelques années également en Afrique subsaharienne. Sans pour autant chercher à identifier un modèle prescripteur, l’expérience de cette institution ivoirienne permet de dégager plusieurs « bonnes pratiques » et configurations innovantes pouvant inspirer d’autres métropoles. Avant tout, la mise en place de l’AMUGA, dans le sillage de l’AGETU, permet de souligner que la création d’institutions publiques telles que les Autorités Organisatrices de la Mobilité s’inscrit dans un processus long, qui nécessite une volonté et un portage politique fort à toutes les échelles. En outre, la question du périmètre du territoire d’exercice est centrale, en particulier pour prendre en compte les mobilités quotidiennes réelles des citadins, et pour dépasser les limites parfois inadéquates des périmètres administratifs. Sur ce point, la cohérence entre l’échelon auquel interviennent l’AMUGA et le Schéma d’Urbanisme est gage d’une meilleure adéquation entre pratiques des citadins, planification des mobilités et urbanisme. Enfin, le fait d’intégrer les communes à la gouvernance de l’AMUGA représente également une piste innovante pour assoir l’autorité de l’institution à l’échelle de la métropole, tout en assurant un fonctionnement démocratique local. Alors que la décentralisation n’est souvent pas achevée dans de nombreux territoires du Sud, cette assise locale s’avère relativement originale et d’autant plus précieuse. Après seulement trois années d’existence, beaucoup a été réalisé mais plusieurs défis sont encore à relever pour que l’AMUGA parvienne à réorienter la mobilité urbaine du Grand Abidjan, et s’affirme comme l’acteur central du sujet. Les principaux défis identifiés à ce jour sont de différentes natures :
- la capacité à proposer et faire adopter un financement pérenne de l’institution à la hauteur de ses ambitions,
- la mise en œuvre opérationnelle de son rôle d’autorité contractante auprès des exploitants de transports urbains, et la mise en place d’une politique ambitieuse en matière d’intermodalité et de planification de l’ensemble des mobilités à l’échelle de son territoire,
- la nécessité de maîtriser les processus de concertation et de validation des options techniques prises, qui sont très consommateurs de temps.
CODATU, en tant que partenaire technique d’une coopération technique financée par l’AFD, s’engage à accompagner l’AMUGA pour relever ces défis et consolider à l’échelle d’Abidjan les fondements d’une mobilité urbaine soutenable.
[1] L’État ivoirien possède 60,13% des parts de la SOTRA, 39,80% sont détenus par la société IVECO/IRISBUS et 0,07% par le District Autonome d’Abidjan.
[2] La Phase 1 du SDUGA 2015 a été réalisée avec des données collectées en 2013. Une Phase 2 de mise en œuvre et de révision de la Phase 1 est en cours, réalisée par les bureaux RECS et Urbaplan sur un financement de la JICA : https://news.abidjan.net/articles/707511/cote-divoire-la-2e-phase-de-loperationnalisation-du-schema-directeur-du-grand-abidjan-dans-sa-phase-active-ministere
[3] La Loi n°2014-812 du 16 décembre 2014 d’Orientation du Transport Intérieur (LOTI), amendée en 2018 et en 2019 (ordonnances n°2018-09 du 10 janvier 2018 et n°2019-99 du 30 janvier 2019) avec la création de l’AMUGA et de l’ARTI. Elle est assez similaire à la loi LOTI adoptée en France en 1982.
[4] Livraison officiellement prévue pour 2025.
[5] Le Projet de Transport Urbain d’Abidjan (PTUA) est la cellule de coordination du projet de construction du 4ème pont Adjamé-Attécoubé notamment ; Le Projet de Transport Durable d’Abidjan (PTD) est la cellule de mise en œuvre d’une usine de production de biocarburant et du projet de BRT sur le boulevard Latrille ; Le Projet de Mobilité Urbaine d’Abidjan (PMUA) est la cellule de coordination du projet de BRT est-ouest.
[6] La SOTRA est une société d’économie mixte qui exploite le plus grand réseau de bus d’Afrique de l’Ouest. Elle exploite environ 1500 autobus (2021) et 10 bateaux-bus (2018). Elle assure aujourd’hui le déplacement quotidien d’environ 1 200 000 voyageurs sur un réseau d’un linéaire d’environ 1 785 km.
[7] Réalisée par Setec, livrée en mai 2022.
[10] Les 6 communes représentées au Conseil Stratégique de l’AMUGA sont Attécoubé, Cocody, Marcory, le Plateau, Treichville et Yopougon.
[11] Ce ministère a été supprimé dans la mesure où ses compétences chevauchaient celles du Ministère de la Construction, du Logement et de l’Urbanisme.
