6 mars 2017
La integración tarifaria y el sistema único de recaudo
La
integración tarifaria y el sistema único de recaudo como pilar fundamental para el desarrollo de un sistema de transporte público integrado
Perú cuenta con más de 30 millones de habitantes; tres cuartos de los cuales viven en las ciudades. El transporte urbano constituye un reto mayor ya que se liberalizó hace 25 años y hoy el servicio brindado por múltiples empresas en competencia se ha vuelto sinónimo de inseguridad, mala calidad y contaminación. En adelante, las autoridades peruanas quieren volver a tomar el control de este sector tras su reglamentación y su organización.
Actualmente, las ciudades peruanas no cuentan con una integración tarifaria de sus redes de transporte público, ni sistemas únicos de recaudo; lo cual es fuente de problemas. Por un lado, un trayecto que incluye varios modos o rutas de transporte tiene un costo alto que corresponde a la suma de varios boletos (uno por cada segmento del desplazamiento). Por otro lado, cada modo implementa su propia tecnología y el usuario acumula dos o más tarjetas en su bolsillo para usar el transporte de una sola ciudad. En Lima, por ejemplo, existe una tarjeta para el BRT, una para la Línea 1 de Metro y se creará otra más para la Línea 2 que está en construcción; además de seguir pagando servicios tradicionales usando efectivo.
En Lima, como en la mayoría de las grandes ciudades, el gran obstáculo para lograr la integración tarifaria es la coordinación entre la multitud de entidades que gestionan el transporte público. En la capital peruana, el Gobierno Central es responsable de la gestión del metro, mientras que el Gobierno Local se encarga de administrar el BRT y los corredores de buses. Aquellas instituciones entran en desacuerdo al momento de decidir quién gestiona los ingresos tarifarios de la red o quién elige la tecnología. Por otro lado, existe un obstáculo que el conjunto de las ciudades latinoamericanas tiene que superar para integrar la tarifa y el sistema de recaudo, se trata de la fragmentación de la gestión del transporte convencional. En general, son decenas de compañías distintas que operan una o algunas líneas de transporte convencional y con las cuales es casi imposible negociar por la cantidad de actores que esto implica.
Entonces, ¿para qué implementar la integración tarifaria?, ¿cómo superar los problemas vinculados a la multitud de actores institucionales y privados que gestionan el transporte público?
La integración es el “proceso organizativo a través del cual los elementos del sistema de transporte público (redes e infraestructuras, tarifas y billetaje, información y marketing, etc.) son, a través de los modos y los operadores, el objeto de una interacción conjunta y más eficiente, produciendo un mejor resultado global que a la vez también mejora el estado y la calidad de los servicios de cada componente del sistema en particular” (1). En este artículo, se describen los objetivos de la integración tarifaria y las condiciones necesarias para su implementación. La integración tarifaria corresponde a la creación de un único título (billete único) que integra todos los servicios de transporte público y permite realizar viajes en cualquier ruta de cualquier modo y de cualquier operador. Este proceso es esencial para desarrollar un sistema integrado porque favorece la intermodalidad, es decir la facilidad de utilizar varios medios de transporte durante un mismo desplazamiento (2). Por otra parte, el proceso está fuertemente vinculado al sistema de recaudo (el sistema tecnológico de soporte que permite la compra de boletos y abonos), éste tiene que ser único para concretizar la integración tarifaria en el uso cotidiano del transporte urbano.
Integrar las tarifas y los medios de pago es el gran desafío para las autoridades públicas y, en menor medida, para los operadores. Se trata de crear una unidad tarifaria en la diversidad de modos y operadores de un sistema para mejorar la calidad del servicio, simplificar su uso y, así, atraer más usuarios. La integración tarifaria reduce el costo de la intermodalidad. Esta reducción es positiva para el usuario, pero negativa para el operador que pasa a recibir menos ingresos con un tráfico constante (3). Sin embargo, implementar una estructura tarifaria unificada en toda la red permite aumentar el atractivo de la oferta. Así, en muchas ciudades, se observó un aumento de la demanda de transporte público, la cual permitió compensar, al menos parcialmente, las reducciones tarifarias consentidas por los operadores (4). Con el fin de lograr este equilibrio, una fuerte coordinación institucional se hace necesaria para llegar a implementar una política tarifaria justa y un sistema único de recaudo que favorezca la intermodalidad y la accesibilidad de todos a los transportes públicos.
Figura 1: Proceso de compensación de la integración tarifaria
Lograr la intermodalidad
La integración tarifaria y de los medios de pago es inherente a la intermodalidad: un billete único permite el acceso a todos los modos y el transbordo de uno a otro. Permite, también, mejorar la calidad del servicio logrando más fluidez y facilidad en el desplazamiento. Crear un sistema en el cual el usuario se puede mover con un solo título de transporte supone otras condiciones que se pueden implementar junto con el proceso de integración tarifaria, en el caso en que no existan aún. Primero, el sistema tiene que ser integrado físicamente para asegurar una complementariedad espacial y facilitar el transbordo del viajero. En segundo lugar, tener una estructura tarifaria unificada en todo el sistema requiere una adaptación de los horarios de operación y permite crear un sistema integrado de información al usuario (horarios y/o frecuencias, tarifas y rutas homogeneizadas). Y, por último, el sistema único de recaudo es la realización de la integración tarifaria que posibilita un sistema intermodal eficiente y de calidad. Como se han definido las tarifas para todos los modos y redes, se debe integrar los medios de pago y/o de validación e instalar puntos de venta y recarga en todo el sistema. En cualquier estación o parada de la red, la compra o recarga de título debe facilitarse para alentar a los viajeros a usar el transporte público.
La variedad de tecnologías de billetería o billetaje electrónico (sin contacto) que se ha desarrollado contribuye a la integración de los sistemas de transporte. Esta tecnología permite una fluidez del desplazamiento gracias a la mayor velocidad de pago y validación que simplifica el trámite a los usuarios y reduce el tiempo de espera. En una única tarjeta, se puede reunir las distintas ofertas tarifarias e implementar tarifas según la distancia recorrida o la hora a la cual se usa el transporte. El billetaje electrónico es también una posible fuente de datos sobre la demanda que sirven para mejorar la operación del sistema. Se puede, además, combinar con otros métodos de pago, para realizar actividades exteriores al sistema de transporte público (comerciales, culturales, deportivas) (5). Por ejemplo, en Rennes (Francia), se puede recargar los títulos de viaje en toda la red de transporte urbano, y con ellos, además del acceso a la red de transporte público y la posibilidad de recargar un abono de bicicleta, en la misma tarjeta “Korrigo” se puede también adquirir horas de acceso a las piscinas municipales.
Figura 2: Tarjeta del Metropolitano (BRT de Lima)
Fuente: https://www.metropolitano.com.pe/conocenos/tarjetas/
Permitir la accesibilidad
Integrar las tarifas permite reducir el costo de la intermodalidad y mejorar la accesibilidad de todos al sistema de transporte público (6). El usuario utiliza diferentes modos y redes indiferentemente y de manera complementaria pagando una tarifa inferior a la suma de títulos de viaje individuales. Es importante recordar que el transporte es un servicio de demanda derivada ya que permite el acceso a servicios primarios como el trabajo, la educación y la salud. Los ingresos de la familia estarán destinados en primer lugar a estas necesidades primarias y se gastará lo menos posible en transporte (7). En las ciudades en desarrollo, se observa que los viajeros más pobres elegirán caminar o usar medios de transporte informales para desplazarse pagando menos. Sobre esta misma idea, las personas con más recursos se orientarán más hacia el transporte individual porque la baja calidad o la saturación del transporte público no les atrae (8). Entonces, el reto es definir una política tarifaria que asegure el acceso de los más pobres al transporte público y que remunere la operación y el mantenimiento de un sistema que sea de calidad, para atraer a las clases con más recursos.
La integración tarifaria y la aplicación de una tarificación social son una herramienta valiosa para orientar la preferencia de los usuarios hacia el transporte público. Las tarifas se deben establecer para que todos los sectores de la población tengan acceso a las redes de transporte y para que éstas sean competitivas frente a los modos motorizados individuales. Las estructuras tarifarias son muy variadas: la tarifa puede ser plana, proporcional a la distancia, vinculada a la demanda para optimizar la ocupación de los vehículos, diferenciada geográficamente, preferencial para ciertos grupos sociales, diferente según un boleto sencillo o un abono mensual, etc. (9). Cabe notar que ciertas estructuras tarifarias permiten controlar la demanda y así ayudar a la gestión de la operación, mediante la variación de la tarifa en hora de punta, como es el caso de Santiago de Chile (ver figura 3). Las estructuras tarifarias tienen que elegirse en función del tipo de demanda y de la organización de la red que la ciudad presenta o a la cual se quiere llegar.
Figura 3: Tarifas del metro de Santiago de Chile
Fuente: https://www.metrosantiago.cl/guia-viajero/tarifas
Establecer la coordinación institucional
En un sistema donde existen varios operadores, se tiene que asegurar la perecuación financiera entre todos los actores para establecer una integración tarifaria. Para esto, la coordinación institucional es esencial: se deben firmar acuerdos inter-administrativos e inter-empresariales y es posible que sea necesario crear estructuras a las cuales se transfieren las competencias correspondientes. Muchas veces, esto se concretiza a través de la creación de una Autoridad Organizadora de Transporte (AOT). Este tipo de entidad permite cumplir con varias funciones necesarias a la gestión del sistema tarifario que se ha implementado. Primero, define el marco normativo y establece los mecanismos de control de costes, pues, se puede asegurar la gestión de los ingresos mediante la creación de un fondo fiduciario (fideicomiso) que recoge todas las ganancias y que redistribuye a los distintos operadores según una fórmula preestablecida. El cálculo para distribuir las ganancias puede ser en función del número de pasajeros transportados, la cantidad de kilómetros recorridos o una combinación de los dos. Por último, la AOT cumple con una función de planificación: recopilando los datos financieros y de demanda del sistema, puede racionalizar el uso de los recursos disponibles y tener una visión a largo plazo de las necesidades de financiamiento (10).
La creación de tal entidad es fundamental para coordinar la participación de cada actor, definir las bases de la integración tarifaria y asegurar su buen funcionamiento. Este proceso se puede ilustrar a través del ejemplo de Nápoles (Italia) donde las seis empresas que operan las líneas de transporte público crearon un consorcio “Napolipass” cuya función es de integrar los 6 títulos de transporte en pasaje único. El consorcio gestiona la emisión de billetes y, como fondo fiduciario, transfiere los ingresos de sus 6 miembros según los trayectos contabilizados. Gracias a la integración tarifaria, las ventas de pasajes aumentaron de 27 millones en 1995 a 39,5 millones en 1999 (11).
Un reto al que hay que responder paso a paso
Hoy en día, el gran reto de las ciudades en desarrollo es crear sistemas integrados a partir de los diferentes modos y líneas de transporte público que existen. Para lograrlo, integrar la tarifa y unificar el sistema de recaudo es una condición esencial. El aumento de la demanda en varias ciudades tras la integración tarifaria demuestra que es posible mejorar la calidad del servicio y aumentar su atractividad. El sistema de transporte intermodal se hace más eficiente, las tarifas comparativamente más bajas permiten el acceso al transporte público a todos y los nuevos ingresos generados ayudan a la sostenibilidad financiera.
En Perú, para iniciar este proceso virtuoso, se tienen que dar dos pasos esenciales: la reglamentación del sistema de transporte convencional y la coordinación institucional. Actualmente, las ciudades de Lima, Arequipa y Trujillo implementan proyectos similares nombrados “Sistema Integrado de Transporte”. Aquellos consisten en organizar y reglamentar el transporte convencional definiendo rutas y paradas, y concesionando paquetes de rutas a un número reducido de operadores privados. Los contratos incluirán la integración tarifaria del sistema, así como la implementación de un sistema único de recaudo. Asimismo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones inició una consultoría para definir la futura AOT (Autoridad de Transporte Urbano de Lima y Callao), que reunirá representantes de todas las entidades responsables en materia de transporte urbano en la capital peruana. Esta autoridad debería permitir el acuerdo entre los actores para integrar la red de transporte público de Lima y Callao a nivel tarifario y tecnológico, así como operacional, de información y de planificación.
La autora de este artículo agradece la lectura y los comentarios de Sandra J. Mondragón (Maestría en Urbanismo, Universidad Nacional de Colombia).
Notas
1 Study “Integration and Regulatory Structures in Public Transport”, European Commission, 11/2003, página 5
2 ¿Quién paga qué en materia de transportes urbanos? Guía de buenas prácticas, CODATU, AFD, MEDDE, Edición 2014, página 46
3 Ibid., página 46
5 Ibid., página 75
6 ¿Quién paga qué en materia de transportes urbanos? Guía de buenas prácticas, CODATU, AFD, MEDDE, Edición 2014, página 46
7 “Estudio para la Política de Integración Tarifaria en el Área Metropolitana de Lima”, Revisión de información y Análisis de la situación actual, Typsa, World Bank Group, febrero de 2016
9 “Estudio para la Política de Integración Tarifaria en el Área Metropolitana de Lima”, Revisión de información y Análisis de la situación actual, Typsa, World Bank Group, febrero de 2016
11 Urban Transport in the Mediterranean Region, Guidance and Recommendations, CODATU, Banque Mondiale, Medcities, MEEDDM, 2008, página 24.
