Planifier la mobilité durable : les enjeux de la gouvernance dans l’aire métropolitaine d’Amman (Jordanie)

Amman,
une capitale en forte expansion

La ville d’Amman a connu un développement fulgurant durant le dernier demi-siècle, passant de moins de 800 000 habitants en 1979 à près de 3 millions aujourd’hui. La capitale, qui tient un rôle économique de premier plan, concentre dans son aire métropolitaine – qui regroupe Amman, Zarqa et Russeifa – 50 % de la population du pays et 80 % de sa production industrielle. La ville s’est ainsi considérablement étendue, sans réelle planification, en dépit d’un plan de développement datant de 1988. Elle fait face désormais à d’importants problèmes urbains alors que le taux de motorisation est parmi les plus élevés de la sous-région (100 voitures pour 1000 habitants). En l’absence d’investissements publics, le secteur des transports qui a crû sans encadrement est largement décrié par la population (13 % de part modale à Amman contre 28 % à Beyrouth, 29 % à Tunis, 58 % à Istanbul – AFD, 2014) et n’est utilisé que par les populations les plus pauvres. L’aspiration à la voiture individuelle est la norme et les classes moyennes y consacrent une part importante de leurs revenus.

Cependant, la fin des subventions gouvernementales sur le prix de l’essence, l’inadéquation des infrastructures urbaines avec la demande croissante, les problèmes de pollution et de congestion font sentir le besoin d’un changement dans la gestion de la ville. Invité au forum « Urban Smart » organisé par la « chambre du commerce et de l’industrie française en Jordanie » (CAFRAJ), le Maire d’Amman, Akel Biltaji va jusqu’à évoquer un changement de paradigme (paradigm shift) : les mentalités des habitants, comme celles des ingénieurs, urbanistes et décideurs doivent désormais s’adapter à une nouvelle réalité du développement urbain.

L’Amman Plan : le développement d’une importante expertise urbaine

Dans les années 2000, face à un boom de l’immobilier, et un important afflux de capitaux principalement venus du Golfe, la nécessité d’encadrer le développement de la capitale se fait sentir tandis qu’une dizaine de projets de tours, ne faisant pas l’unanimité parmi la population, est déposée à Amman.

En 2006, Omar Maani, est nommé maire avec pour mission d’organiser le développement de la capitale. Il s’entoure de consultants canadiens et crée un think-tank au service du GAM, l’Amman Institute, pour mener d’importantes recherches sur l’urbain. La ville acquiert au même moment d’importantes compétences en matière de transport, auparavant gérées au niveau national, lesquelles lui permettent de développer une réelle expertise doublée d’une grande capacité d’action dans le domaine de la mobilité urbaine. La ville met ainsi en place un département de planification des transport dont la maîtrise s’étend à tous les modes de transports, de la voiture individuelle aux transports en communs et aux piétons.

Avec ces nouveaux outils, le Greater Amman Municipality (GAM) met en place en 2006 un schéma directeur d’urbanisme à l’horizon 2025 et en 2008, un plan de déplacement urbain, le Transport and Mobility Master Plan (TMMP), élaboré avec le concours de la ville de Paris, l’APUR, et l’AFD.

Le projet de BRT qui en est issu est également le fer de lance de l’Amman Green Growth Program (AGGP), qui porte les engagements de la municipalité pour la réduction des émissions gaz à effet de serre dans le cadre de la démarche « Clean Development Mecanism » (CDM).

Le TMMP et le BRT : des objectifs ambitieux qui se heurtent à une réalité difficile

Achevé en 2010, le TMMP présente une importante réflexion sur la gestion des transports et prévoit la création d’un système de mobilité intégré répondant au futur développement de la ville. En effet, durant l’importante période de croissance dans laquelle s’est déroulée la rédaction du plan, les grands projets immobiliers sont anticipés comme générateurs d’importants besoins de déplacements. Le plan définit donc une stratégie pour le développement des transports ainsi que d’ambitieux objectifs chiffrés (augmenter la part modale des TC de 14 % à 40 %) par ailleurs largement surévalués. Quatre scénarios incluant la création de lignes de BRT et de LRT sont évalués, d’importants outils de gestion de la demande sont proposés, avec des leviers tels que l’augmentation du prix de l’essence, la mise en place d’un péage de cordon, la généralisation du stationnement payant, …

Le projet de BRT est retenu et fait l’objet d’un prêt de 166 millions d’euros de l’Agence Française de Développement (AFD). Les premiers travaux de construction sont engagés en 2010 sur une route très fréquentée proche de l’université. Quelque peu dans la hâte et provoquent la colère de la population, très faiblement consultée. Face à ces critiques et sous couvert d’accusation de corruption, le projet est suspendu un an plus tard par le conseil des ministres, laissant 2 km de tronçon à l’abandon. L’année suivante, le projet est réexaminé, une contre étude est lancée et, l’année d’après (2013), le conseil des ministres redonne son feu vert. Les premiers travaux ont repris en Mai dans le quartier d’Abdoun où l’impact sur le trafic et donc sur la contestation sera moindre. Cependant, quelques modifications notables ont été apportées au projet, dont la plus importante est la modification d’une ligne (ligne 3) desservant les quartiers du Sud-Est, populaires, qui ne se fera pas en site propre.

Le BRT, armature d’un système de mobilité durable, équitable et intégré ?

Le projet, fer de lance du département des transports et supposé servir d’armature à un nouveau système de transport durable et intégré, soulève pourtant d’importantes questions.

Le secteur du transport d’Amman comprend près de 3500 micro-opérateurs, lesquels opèrent dans leur très grande majorité un seul véhicule et sont peu enclins à respecter les règles imposées par la municipalité (parcours attribué, nombre maximum de passagers, limitations de vitesse). La municipalité n’entretient pour le moment aucun dialogue avec ces opérateurs et les services de police ferment largement les yeux sur leurs pratiques illégales. Alors que le nouveau système risque de fortement affecter l’existant, l’organisation d’un système de feeder efficient avec, à minima, des lignes fixes et régulières va donc constituer un véritable défi.

L’intégration à l’échelle métropolitaine est également un point important d’incertitude. En effet, un BRT est en projet entre Amman et Zarqa, pour lequel la maîtrise d’ouvrage est assurée par le Ministère des Transports (MoT). La question de la réelle intégration des deux BRT est encore très incertaine. L’entreprise Systra en charge de la faisabilité et des appels d’offre s’est pour l’instant bornée à « rendre celle-ci possible ». Le GAM et le Ministère, tous deux présents dans le comité de pilotage du BRT, peinent à entretenir un dialogue apaisé. En revanche, les représentants de la municipalité de Zarqa se plaignent de leur manque de capacité institutionnelle et de l’inefficacité de la LTRC, organisme rattaché au Ministère en charge des transports dans les villes secondaires, à comprendre les besoins locaux.

Nous pouvons donc affirmer que la municipalité d’Amman a réellement orienté sa politique vers une gestion planifiée des transports et dispose d’importantes capacités dans ce domaine. La mise en place du BRT est une première étape pour un système de mobilité à la hauteur des enjeux de développement urbain que rencontrent la capitale et son aire métropolitaine. Cependant, la décentralisation des compétences et la participation de la société civile restent très faible, malgré une réelle demande, et l’imposition par le haut d’un nouveau modèle urbain pourrait nuire à sa durabilité.