Organización institucional del transporte metropolitano en América Latina: 3 casos de estudio

Desafíos y gobernanza de la movilidad en América Latina

América Latina es el segundo continente más urbanizado del planeta con una población urbana de 525 millones de habitantes actualmente. No escapa a la tendencia mundial de urbanización acelerada y se proyecta que el 87.8% de su población vivirá en ciudades en 2050. Frente a este crecimiento rápido, es un reto para las administraciones cubrir las necesidades de su población de manera sostenible y planificada.

La movilidad se encuentra en el cruce de los principales desafíos de las ciudades en términos de desarrollo urbano sostenible: inclusión social y mejora de la calidad de vida de sus habitantes; sostenibilidad ambiental; y viabilidad financiera. Sin embargo, los sistemas de movilidad urbana en América Latina presentan dinámicas preocupantes. En efecto, como lo ha evidenciado el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la tendencia actual al incremento de la tasa de motorización (vehículo particular y motocicletas) de un 5% anual en el continente genera altos niveles de congestión y de contaminación atmosférica. De hecho, el transporte representa el 37% del total de las emisiones de CO2 en América Latina (contra 27% a nivel mundial). Esta tendencia se refleja en la evolución del reparto modal en las ciudades del continente, donde el uso de los transportes públicos disminuye (figura 1), generando dificultades para la viabilidad financiera de los sistemas. Finalmente, los sistemas públicos difícilmente responden a las necesidades de la población por su baja calidad en términos de tiempos de viaje, frecuencias, limpieza y seguridad, y su alto costo para los hogares.

Figura: Evolución del reparto modal en ciudades de Europa y de América Latina. Fuente: BID 2019.

Frente a estos desafíos, las apuestas del continente para desarrollar sistemas de movilidad sostenibles son la articulación de políticas urbanísticas y de transporte, la implementación de sistemas multimodales jerarquizados e integrados, una oferta adecuada en términos de calidad, frecuencia y volúmenes, la promoción de modos alternativos no-motorizados. Para la organización de estos sistemas, se requieren operadores sólidos y con responsabilidades contractuales claras así como Autoridades de Transporte fuertes en el territorio.

Avances son visibles en este sentido. El continente latinoamericano presenta modelos de transporte públicos exitosos e iniciativas innovadoras; como el desarrollo de sistemas de BRT, la puesta en marcha inédita de cables urbanos (el primer del mundo en Medellín), y la organización cada vez más integrada del transporte en las metrópolis.

Con respecto a la organización institucional del transporte en un territorio funcional, que generalmente corresponde a varias jurisdicciones, ha habido algunas experiencias pioneras desde los años 80, como las Empresas Metropolitanas de Transporte Urbano en Brasil. Sin embargo, sólo recientemente ha ganado fuerza la lógica de implementar Autoridades Metropolitanas de Transporte, tanto a nivel de experiencias concretas de organización en los territorios, como a nivel de su apoyo y promoción por instituciones internacionales (e.g., BID, BM, CAF, UE); y la documentación disponible sobre estos modelos es todavía limitada.

Este artículo propone documentar tres esquemas institucionales para la organización de sistemas de transporte a nivel metropolitano en América Latina: el Directorio de Transporte Público Metropolitano en Santiago de Chile, el Consorcio de Transporte Metropolitano en Recife, Brasil y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en Colombia.

Criterios de análisis

Diferentes entes están involucrados en la organización de un sistema de movilidad en un territorio. La Autoridad de Transporte es garante de la coherencia del sistema y de proporcionar un servicio público accesible, equitativo y de calidad a la población, independientemente de la rentabilidad económica de ciertos servicios. En esta tarea, trabaja en colaboración con administraciones, entidades públicas, privadas o mixtas constructoras, gestoras y operadoras de los sistemas de transporte. Para poner en funcionamiento el sistema de transporte en su territorio de actuación, estas entidades se organizan para realizar cuatro grandes tareas.

La definición de grandes orientaciones políticas corresponde a una visión estratégica de largo plazo del sistema de movilidad de los gobernantes del territorio. Se definen objetivos de movilidad (modos a desarrollar en el territorio, nivel de participación del sector privado, organización territorial, grandes proyectos de inversión etc.) generalmente contenidos en políticas o planes integrales de movilidad. La segunda dimensión (“táctica”) consiste en aterrizar estos objetivos en propuestas concretas de organización de la movilidad (rutas de transporte, proyectos de infraestructura y desarrollo de la red existente, definición de tarifa, frecuencias de operación, estándares de calidad del servicio, etc.). Por último, la tercera dimensión de corto plazo corresponde a un nivel operativo, donde se construyen, se gestionan y se supervisan los sistemas. Dentro de este nivel operativo, la última función es la de operar y mantener el sistema cotidianamente para prestar el servicio de transporte a la población.

Figura: Tres capas de organización del transporte público. Fuente: Elaboración propia a partir del esquema de Van de Velde y dvdh.fr

Con el fin de entender cómo se organizaron las entidades de regulación, gestión y operación de los sistemas para cumplir con estas tareas y prestar efectivamente el servicio a la población, se definieron siete criterios de análisis de los tres casos de estudio:

• Primero, la revisión del marco legal nacional nos permite entender cómo se reparten las competencias en materia de transporte entre los niveles jurisdiccionales (nacional, regional y local) y en qué medida existe una escala metropolitana instituida en la ley. En efecto, existen varios modelos de gobernabilidad metropolitana, que van desde acuerdos de cooperación interinstitucional hasta arreglos institucionales como Gobiernos metropolitanos o autoridades intermunicipales sectoriales (de transporte por ejemplo).
• La descripción del territorio y de su sistema de transporte son importantes para conocer el objeto de la acción de la Autoridad de transporte.
• Para entender su funcionamiento, se presenta la forma institucional que toma la Autoridad de Transporte (en particular su sistema de gobernanza), así como sus recursos financieros, humanos y técnicos.
• Finalmente, se estudia el ámbito de competencias y funciones de la Autoridad y su articulación con otras agentes públicos y privados del sistema de transporte.

Figura: Tres casos de Autoridades Metropolitanas de Transporte en América Latina. Fuente: Elaboración propia.

Conclusiones

Los modelos de Recife, Medellín y Santiago muestran organizaciones distintas de Autoridades Metropolitanas de Transporte en las grandes ciudades de América Latina, donde el transporte de pasajeros es más o menos regulado, la concentración de competencias y funciones en una Autoridad única varía, así como el grado de implicación de las escalas nacionales, regionales y locales.

En general, el transporte público de pasajeros en América Latina es organizado por la escala político-administrativa correspondiente al ámbito geográfico del servicio: los servicios de ámbito municipal o “urbanos” son competencia de los municipios, mientras que los servicios intermunicipales son competencia del nivel regional o nacional. Es el caso, en Perú, Argentina, México, Bolivia y Brasil donde los municipios organizan el transporte en su jurisdicción, las regiones organizan el transporte intermunicipal e intrarregional y la escala nacional organiza el transporte interregional e internacional, así como en Colombia, Venezuela y Ecuador, donde los municipios son autoridades de transporte en su jurisdicción y la nación es autoridad para todos los servicios intermunicipales. En este panorama, Chile y Panamá presentan un caso de excepción, puesto que la competencia de transporte no se ha descentralizado y el sector sigue organizado en su integralidad por el Gobierno nacional.

Sin embargo, en las grandes ciudades del continente, en particular las ciudades capitales, el reconocimiento de los hechos metropolitanos y de la necesidad de encontrar mecanismos especiales para gobernar y prestar servicios comunes de manera coordinada, ha dado lugar a varias experiencias de gobiernos metropolitanos o autoridades regionales de transporte. Los 3 casos estudiados lo muestran y permiten sacar conclusiones.

En primer lugar, es interesante notar que, en los 3 casos, se establece una autoridad responsable de organizar el transporte para un territorio que corresponde a un conjunto de jurisdicciones municipales. Las autoridades no se crean para regular corredores o proyectos de transporte, sino para organizar el transporte en un territorio funcional en una visión holística del sistema de transporte. Así, las 3 metrópolis han logrado construir y unificar bajo una misma autoridad sistemas multimodales integrados alrededor de ejes férreos estructurantes que incluyen servicios alimentadores para garantizar la cobertura del sistema en todo el territorio.

El espectro de competencias es variable en las 3 organizaciones estudiadas. En los 3 casos, son autoridades de transporte público colectivo masivo y de alimentación, que no tienen competencias sobre el transporte público individual y la regulación del tránsito. El AMVA en Colombia es la Autoridad con el mayor ámbito de competencias, por ser una asociación metropolitana a vocación múltiple. Esto permite garantizar una buena coordinación del transporte con la movilidad en su visión integral, el ordenamiento territorial y la gestión vial. El DTPM en Santiago y el CTM Grande Recife son organismos exclusivamente dedicados al transporte público colectivo. Las autoridades regionales se articulan generalmente con autoridades municipales que mantienen competencias en su jurisdicción sobre el tránsito, el servicio de taxis y el ordenamiento territorial, por ejemplo.

Las funciones que ejercen estas entidades se concentran en las funciones “tácticas” del transporte, su principal tarea siendo la integración del sistema, a través de funciones clave como la definición de la política tarifaria, la planeación y regulación de rutas de buses que garanticen la integración física y operacional del sistema y funciones de fiscalización. Con respecto a la planeación estratégica, sólo el AMVA de Medellín ejerce la función al emitir el Plan de Movilidad Metropolitana. En Brasil, el Plan de Desarrollo Urbano Integrado de la Región Metropolitana de Recife es elaborado por la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Pernambuco, aunque de manera concertada con todos los actores relevantes, entre estos el Grande Recife. En Chile, el Ministerio a través de su dirección de Planeación SECTRA establece los Planes Maestros de Transporte en todo el territorio nacional. Finalmente, en ninguno de los casos, las autoridades ejercen funciones operacionales. A diferencia de países como Francia, donde es común contar con un operador único para el conjunto del sistema de movilidad, los casos estudiados muestran una fragmentación en un gran número de actores involucrados en la gestión, supervisión y operación directa de los sistemas. El caso de Medellín es el más integrado con el Metro de Medellín que es gestor y operador público de la mayoría del sistema SITVA, sin embargo, operadores privados y entes gestores participan en la construcción y operación de sistemas complementarios y rutas alimentadoras del SITVA. En Chile y Brasil, los entes gestores de los sistemas férreos dependen de la escala nacional. El rol del CTM Grande Recife y del DTPM de Santiago es más enfocado a planear, regular y contratar los servicios de la red de transporte en superficie (buses y BRT) y garantizar su integración con los sistemas férreos.

Finalmente, el funcionamiento (recursos y sistema de gobernanza) de los organismos es bastante variable. Con respecto al financiamiento de la autoridad, por ser programa del Ministerio, el DTPM en Chile es financiado por el presupuesto del Ministerio, mientras que, en Recife y Medellín, la Autoridad recibe recursos por ejercer la competencia de transporte, así como transferencias de los entes territoriales asociados. Los recursos humanos del DTPM y de Recife de centenas de empleados contrastan con el equipo muy reducido del AMVA. Esto se debe al ámbito de funciones variables de las entidades, puesto que el AMVA se limita a funciones de regulación y planeación territorial, mientras que el DTPM y el CTM son entidades de gestión del sistema de transporte. Con respecto a la gobernanza institucional, el caso es muy diferente en Chile donde el nivel nacional es preponderante y el nivel municipal no está representado (sólo da opiniones no vinculantes sobre los proyectos), y en Recife y el AMVA donde hay una representación efectiva de los municipios en el órgano de decisión. En Medellín, los municipios son la escala fuerte, con una prepotencia grande del municipio núcleo de Medellín tanto para financiar el AMVA como en su representación en el sistema de gobernanza. En Recife, el nivel regional (Estado de Pernambuco) es dominante en teoría y en la práctica, aunque se nota una voluntad creciente de entregar cada vez más participación a los municipios con el modelo del Consorcio de Transporte Metropolitano. Por último, cabe resaltar el caso de Recife, donde los usuarios y los operadores privados están representados y tienen poder de voto en la autoridad que da las orientaciones del sistema de transporte metropolitano (CSTM), a diferencia de muchas autoridades de transporte en el mundo exclusivamente institucionales.

Recife, Medellín y Santiago son casos donde la autoridad metropolitana ha permitido construir un sistema de transporte multimodal integrado y moderno, a pesar de los desafíos pasados y presentes de gobernanza, planeación, operación y mantenimiento mencionadas. Esta tendencia se está desarrollando en el continente, con experiencias de organización metropolitana en la mayoría de las capitales latino-americanas. En efecto, según un estudio del CIPPEC en 2015, la mitad de las aglomeraciones urbanas de más de un millón de habitantes en el continente cuentan con arreglos de coordinación metropolitana, el 60% bajo la forma de acuerdos entre los entes territoriales y el 40% como entidad ad hoc. El transporte es el tercer sector coordinado por estos organismos de coordinación metropolitana, después de Planificación urbana y agua y saneamiento. Se destacan casos de gobiernos metropolitanos exitosos y fuertes como el Distrito Metropolitano de Quito creado en 1993, que funciona como un gobierno integrado de un sólo nivel, tiene base fiscal propia, y asume las competencias de una ciudad-distrito-región, entre estas, el transporte metropolitano. Otros casos existen aún en construcción, como la Autoridad Única de Transporte para Lima y Callao creada por ley en 2018 para coordinar el transporte entre las dos ciudades conurbadas con un rol preponderante del gobierno nacional, y la Agencia de Transporte Metropolitano de Buenos Aires integrada por la Nación, la Provincia y el Municipio de Buenos Aires, que, a pesar de ser ambiciosa en su concepción inicial, es en la actualidad un órgano consultivo de poco poder.

Romane Jannin – Pasante Codatu en Colombia, Estudiante de la Maestría ISUR del Instituto de Estudios Políticos de Rennes

Fanny Bertossi – Encargada de cooperación Codatu en Colombia