Sistemas BRT : en busqueda de auto-sostenibilidad

1. Introducción

Más de 50 ciudades de América Latina han construido sistemas de corredores exclusivos para buses de tránsito rápido (BRT) como servicio de transporte público. Se eligieron estas soluciones para afrontar problemas de movilidad cada vez más graves. Estos problemas resultan de una desorganización generalizada en los procesos de expansión urbana desde los años 40’s y de las dinámicas de liberalización del sector transporte iniciado en los años 80’s. La combinación anterior fue transformando progresivamente los servicios de transporte público en servicios atomizados y de baja calidad (Figueroa 2004).

En este contexto, durante las últimas décadas, las autoridades de diferentes ciudades latinoamericanas buscaron implementar sistemas de transporte público con mayor eficiencia y calidad. Comenzando con el sistema de Curitiba en 1973 y siguiendo con el ‘boom’ de los años 90’s y 2000, se construyeron diferentes sistemas de corredores de buses de alta capacidad (comúnmente llamados BRT, de sus siglas en inglés: Bus Rapid Transit). Estos BRT pueden atender una demanda alta (en los mejores casos comparables a las de un metro) y, en teoría, pueden implantarse de manera rápida y a bajo costo (Zamora y al. 2013, Boeuf 2007).

Sistema de BRT en Curitiba © Wikimedia Commons

En ciertos casos, a estos nuevos sistemas se les asoció un modelo de gestión mixta (asociación público-privada) que ha permitido a las autoridades volver a intervenir en el sector del transporte público y a la vez vincularlo a un sector privado fortalecido por la tendencia neoliberal de varias economías de la región (Carmona 2017). Así, en la mayoría de los casos latinoamericanos, el sector público financia la infraestructura del sistema BRT y concesiona la operación a consorcios privados que se encargan de comprar los vehículos y operar los mismos. La visión de ITDP (2010) de los modelos actuales subraya esta fuerte relación, el BRT es entonces “un sistema mixto de regulación pública y operación privada que se ve como la aproximación óptima para lograr un sistema competitivo y transparente que responda a las necesidades del usuario”.

Esquema del modelo de gestión mixta de los sistemas BRT (CODATU)

Es necesario, sin embargo, considerar el desafío que se dibuja detrás de estas nuevas formas de implementar servicios de transporte. Para las autoridades de la región, las restricciones importantes en cuanto a los recursos financieros disponibles marcan las decisiones y soluciones posibles. En este contexto se hace necesario implementar nuevos sistemas de transporte que privilegian objetivos de auto-sostenibilidad financiera. Esta auto-sostenibilidad financiera de la operación se denomina “el pequeño equilibrio”: cuando los ingresos tarifarios cubren los gastos de operación y mantenimiento, además de cubrir la compra de vehículos. En varios casos, los ingresos tarifarios permiten también financiar el funcionamiento de la entidad pública administradora del sistema, así como otros gastos específicos según el contexto. En estos últimos, el pequeño equilibrio es positivo al tener un surplus que se reinvierte en el sistema.

Sistema de BRT de Lima – © CODATU

Muchas de autoridades latinoamericanas que implementaron sistemas BRT lograron el objetivo de crear sistemas de transporte público masivo con esta auto-sostenibilidad financiera en cuanto a la operación. Para eso, han establecido diferentes estructuras tarifarias y operacionales según experiencias regionales o su propia experiencia. En este artículo, se pretende presentar y analizar las soluciones que se implementaron en contextos relativamente diferentes basándose en tres casos emblemáticos de sistemas BRT: el RIT de Curitiba (Brasil), el Transmilenio de Bogotá (Colombia) y el Metropolitano de Lima (Perú). Con el fin de entender el funcionamiento operacional, tarifario y financiero de dichos tres sistemas, se entrevistó a sus responsables: Luiz Filla, el Gerente de operaciones del RIT (Curitiba), Edgar Sandoval, el ex-Gerente del Transmilenio (Bogotá) y Tulio Gálvez, el Gerente de operaciones del Metropolitano (Lima).

2. Presentación de ciudades y sistemas de BRT

En general, los sistemas de BRT de la región se organizan en dos tipos de servicios. Primero, existen las líneas troncales que forman la estructura principal del sistema. Se trata de líneas para buses de alta capacidad operando sobre vías exclusivas con estaciones exclusivas (muchas veces elevadas), alta frecuencia, alta velocidad comercial y regularidad. Segundo, las líneas alimentadoras operadas por buses de menor capacidad se ubican, principalmente, en los extremos de las troncales para transportar a las personas que viven en las periferias hasta la estación terminal de la línea troncal y así “alimentarla”. Generalmente, la alta demanda de pasajeros en los ejes troncales genera ingresos tarifarios suficientes para cubrir los gastos tanto de los servicios troncales como de los alimentadores ubicados en la periferia que son menos rentables (Zamora y al. 2013).

Sistema de BRT de Bogota © Pablo Salazar Ferro

En el marco de esta investigación, los tres casos emblemáticos de sistemas BRT latinoamericanos analizados funcionan sin subsidios directos y logran la auto-sostenibilidad financiera de la operación gracias a estructuras operacionales y tarifarias sólidas. Cada uno de estos sistemas se basa en un esquema parecido, pero que se ha ido adaptando en función de las características de sus concesiones y según sus experiencias previas.

La ciudad de Curitiba fue pionera en implementar un sistema BRT en 1972; se caracteriza por el éxito de planificación integrada del uso del suelo y del sistema de transporte. Es importante notar que el RIT es hoy un modelo altamente desarrollado y que propone servicios para el conjunto de la ciudad con corredores principales y secundarios. La ciudad de Bogotá es una de las primeras en adoptar el modo BRT durante el “boom regional” de los años 2000 y cuenta hoy con uno de los sistemas BRT de mayor capacidad del mundo (Cervero 2013). Finalmente, la ciudad de Lima inauguró su primera, y por el momento, única línea de BRT en 2010 que presenta actualmente una de las demandas más altas del mundo. La siguiente tabla presenta ciertas informaciones básicas para las tres ciudades:

Presentación general de las ciudades estudiadas y sus sistemas BRT

Las ciudades de Curitiba y Bogotá cuentan con sistemas de BRT que forman la base de sus sistemas de transporte mientras que la ciudad de Lima sólo cuenta con una línea (la cual es una de las dos únicas líneas de transporte masivo actualmente operando, la otra siendo una línea de metro elevado). Aun teniendo lo anterior en cuenta, la comparación de las estructuras operacionales y tarifarias que cada quien ha implementado para lograr el equilibrio financiero en contextos diferentes presenta lecciones que se pueden aplicar en otros casos.

3. Trinomio para la búsqueda del equilibrio financiero

Los sistemas analizados comparten tres características claves en la consecución del equilibrio financiero: (1) la existencia de una entidad reguladora y organizadora; (2) la definición de tarifas técnicas; y (3) tarifas que auto-compensan el sistema. Se analizan a continuación cada una de ellas.

3.1 La entidad reguladora y organizadora

Cada sistema está organizado y regulado por una entidad que está vinculada a la municipalidad pero que tiene una autonomía económica y administrativa. En los casos de Bogotá y Lima, se trata de empresas públicas llamadas Transmilenio y Protransporte, respectivamente, mientras que el sistema de Curitiba está administrado por una empresa mixta, URBS. Así, Curitiba es la única ciudad analizada que dispone de una Autoridad Organizadora de Transporte (AOT), ya que las funciones de Transmilenio y Protransporte se limitan a la regulación y organización del sistema de buses y del BRT, respectivamente.

Teniendo una autonomía económica, estas entidades no reciben, en principio, fondos de las municipalidades, sino que financian su funcionamiento gracias a cierto porcentaje de los ingresos tarifarios del sistema (4% para URBS y 8% para Protransporte). Estos ingresos permiten pagar los gastos de personal, de equipamientos de la entidad y el mantenimiento de la infraestructura del sistema.

Con diferentes niveles de implicación entre ellas, las entidades tienen funciones de gestión, planificación, regulación (o reglamentación) y fiscalización de sus sistemas de transporte. Encargan a empresas privadas (casi siempre organizadas en consorcios) la operación a través de contratos de concesión. Por ejemplo, en el caso de Curitiba (ver figura siguiente), se ha concesionado la operación a tres consorcios conformados por tres o cuatro empresas.

Esquema del funcionamiento financiero de la RIT de Curitiba despues de una entrevista de CODATU con el responsable del RIT

Transmilenio, Protransporte y URBS dimensionan la oferta del sistema en función a la demanda y para que cumpla con el objetivo de equilibrio financiero. Así, estas entidades definen la cantidad, la frecuencia y los tipos de vehículos que deben operar los concesionarios.

3.2 Las tarifas técnicas

La diferencia entre la tarifa técnica y la tarifa comercial se explica a través de las variables que las gobiernan:

• La tarifa técnica corresponde a los costos de operación y mantenimiento, dividida por la cantidad de usuarios.
• La tarifa comercial se asimila al costo del pasaje, incluye así un total de ingresos tarifarios divididos por la cantidad de usuarios.

La tarifa técnica corresponde entonces al costo del sistema para los operadores y la entidad gobernadora. Esta tarifa no puede ser mayor que la tarifa comercial que corresponde a los ingresos tarifarios de los usuarios, o se tendrá que compensar en un momento. La tarifa técnica considera tanto los gastos de operación y mantenimiento de la flota y de la infraestructura, como la compra inicial del material rodante (independientemente de si el comprador es la institución o los operadores privados). Se incluye también el costo de funcionamiento de la entidad organizadora y, eventualmente, el costo de la administración fiduciaria y del concesionario de recaudo si esta actividad está externalizada como en los casos de Transmilenio y Protransporte.

En cuanto a las tarifas comerciales, durante la primera fase de los sistemas de BRT, los responsables tienden a preferir tarifas similares o idénticas a las tarifas del sistema de buses tradicional. La estrategia pretende convertir el nuevo sistema en un servicio atractivo, en cuanto al costo para los usuarios, y competitivo frente al modelos de buses tradicionales. Esta estrategia tiene resultados positivos en corredores donde las altas demandan aseguran una cierta rentabilidad del sistema. Al desarrollar nuevos corredores, sobre ejes con menos demanda, es posible que haya un efecto negativo en la rentabilidad por lo que, en varios casos, se hace necesario aumentar las tarifas del BRT.

Si bien las tres entidades trabajan con la tarifa técnica y la tarifa comercial para establecer el equilibrio financiero del sistema, los cálculos de remuneración de los operadores varían en función de cada caso estudiado (referirse a la parte 4.2).

3.3 Las tarifas auto-compensadoras

Los tres sistemas proponen tarifas preferenciales para usuarios específicos. Estudiantes, usuarios de la tercera edad (en los casos de Transmilenio y URBS) y discapacitados (en los casos de Protransporte y URBS) disponen de ciertas ventajas en los sistemas. Estas tarifas preferenciales están subsidiadas por los usuarios que pagan una tarifa completa: son subsidios cruzados (Zamora y al. 2013). El sistema mismo subsidia los grupos de usuarios específicos mencionados anteriormente; al no tener subsidios externos, ésta es la única manera de poder proponer tarifas preferenciales.

Por ejemplo, en el sistema de Curitiba, el 14% de los usuarios del sistema (personas mayores de 65 años, discapacitadas, funcionarios de las empresas operadoras) no paga la tarifa completa. Esta cifra incluye también las personas que benefician de un descuento (estudiantes, por ejemplo). Este costo se transfiere al resto de los pasajeros de la RIT, que pagan tarifas superiores para compensar el subsidio recibido por los usuarios beneficiarios.

Hay, sin embargo, ciertas reducciones que no son accesibles para gran parte de la población y no tienden a ampliarse mucho. Cada nueva tarifa preferencial significa una reducción del ingreso para el sistema o un aumento de la tarifa completa. Recientemente, se aprobaron leyes en Brasil y Perú para dar un acceso gratuito a los discapacitados, el Gerente de Operaciones de URBS indicó que estas medidas sociales son importantes y que deberían estar acompañadas de subsidios. La diferencia de ingresos para las empresas operadoras sería entonces compensada por la autoridad municipal o nacional y ya no se les cargaría a los otros usuarios.

4. Diferencias entre los sistemas

Al estudiar los tres casos, se destacan también diferencias importantes en las estructuras contractuales de sus concesiones. En función al contexto local y a su experiencia, cada entidad eligió asociar o no la operación de las troncales y de las alimentadoras en una sola concesión, remunerar los operadores por kilómetro o por pasajero o una combinación de los dos, y externalizar o no la recaudación de los ingresos tarifarios del sistema.

4.1 La organización de los consorcios de operación

Si bien los tres sistemas estudiados son auto-sostenibles, no se calcula el equilibrio de la misma manera: URBS busca lograr el equilibrio del sistema en su conjunto, mientras que Transmilenio y Protransporte buscan lograr el equilibrio financiero de cada concesión. Estas diferentes visiones influyen sobre las estructuras contractuales que cada entidad implementó.

URBS se destaca por la visión según la cual organiza y administra su sistema para lograr el equilibrio financiero. La entidad concesionó varios lotes que incluyen troncales y alimentadoras. No existe un equilibrio financiero de los lotes concesionados sino del sistema de transporte en su conjunto: una cámara de compensación concentra todos los ingresos tarifarios y los redistribuye a los consorcios en función a su participación en el sistema. Previamente, se ha calculado el costo del sistema y el de cada consorcio según los kilómetros que deben recorrer y los tipos de vehículos que usan. Luego se remunera cada consorcio según los pasajeros transportados a nivel de todo el sistema (lo que permite minimizar el riesgo de competencia por pasajeros entre los operadores).

Transmilenio cuenta con dos tipos de concesiones. Por un lado, existen consorcios operadores de troncales y alimentadoras que cubren sus gastos gracias a los ingresos tarifarios que perciben en las líneas que operan. Estas empresas presentan un equilibrio financiero interno. Por otro lado, existen consorcios operadores de troncales que son remunerados por kilómetro y empresas independientes operadoras de alimentadoras que son remuneradas por un cálculo que considera los pasajeros transportados, los kilómetros recorridos y un costo fijo.

Protransporte contrató cuatro consorcios que operan cada uno una zona de líneas alimentadoras y una parte de los buses de la única troncal. La entidad decidió organizar los consorcios de esta forma para permitir un equilibrio financiero de cada uno de ellos. El Gerente de Operaciones señala que las líneas alimentadoras son menos rentables, por lo tanto, se tiene que combinar la operación de aquellas con la troncal que es muy rentable. En base a esta propuesta de organización, los consorcios fueron contratados según una estructura de costos definida (que incluye los costos de combustible, los sueldos de los conductores, los gastos administrativos, etc.), así y son responsables de la recuperación de su inversión.

4.2 Las formas de remuneración para los consorcios de operación

En los tres casos, al implementar el sistema de BRT, las autoridades eligieron inicialmente remunerar los consorcios operadores por kilómetros recorridos con el fin de luchar contra la “guerra del centavo” (Bielich 2009). En todos los casos, la llegada del sistema BRT significó el paso de un modelo de competencia en el mercado a uno de competencia por el mercado. Se busca impedir las disputas por pasajeros entre las empresas; esta es uno de los problemas más importantes de los sistemas de transporte tradicionales.

Sin embargo, desde 2010, URBS decidió modificar la forma de remuneración pasando a una remuneración por pasajeros transportados. Este cambio se explica por la voluntad de la autoridad de no responder por todo el riesgo financiero del sistema. Bajo la lógica de remuneración por kilómetro, los buses podían andar vacíos y no atender correctamente a los pasajeros. Para Luiz Filla, Gerente de Operaciones de URBS, las empresas operadoras deben atender al cliente y la autoridad debe encargarse de determinar los kilómetros que cada empresa tiene que recorrer para atender esta demanda. Se contabiliza el número de pasajeros de todo el sistema y a través de la cámara de compensación, se remunera los diferentes consorcios en función a su participación como mencionado arriba.

Por otro lado, se han podido aplicar fórmulas mixtas (por kilómetro, por pasajero y con un costo fijo) a alimentadoras (en el caso del Transmilenio) o corredores (en el caso de Protransporte) que circulan en vías mixtas y donde pueden competir con el transporte tradicional. En este caso, se incluye la variable de pasajero transportado para que los operadores valoren la atención al usuario y recojan el mayor número de pasajeros.

4.3 La recaudación

Externalizar la recaudación significa añadir un costo al sistema, sin embargo, Edgar Sandoval, Exgerente de Transmilenio, indica que, en Bogotá, se ha buscado una solución para que una entidad externa a los operadores y al sector público se encargue del recaudo, para evitar los riesgos de corrupción. En este caso, se ha licitado la gestión del recaudo (tarjetas sin contacto y plataforma tecnológica) y se ha encargado a una empresa privada. Protransporte ha contratado también una administración fiduciaria externa para realizar la recaudación y las transferencias de los ingresos tarifarios.

En Curitiba, la misma autoridad se encarga de gestionar el recaudo. Determina el porcentaje de ingresos tarifarios atribuido a cada consorcio según el cálculo presentado en los contratos y, después de una verificación y una validación por las empresas operadoras, URBS se encarga de transferir este dinero.

4.4 Los subsidios

Los casos de BRT del Transmilenio, del RIT de Curitiba y del Metropolitano se destacan de los demás sistemas por su “casi” auto-sostenibilidad financiera. Sin embargo, cuando se hace necesario, interviene la autoridad para complementar los ingresos tarifarios, lo que ya fue el caso.

En el caso del Transmilenio, Edgar Sandoval, Exgerente del sistema, indica que bajo la gestión municipal del 2012 – 2016, el alcalde Gustavo Petro había decidido no subir la tarifa a pesar de la inflación y de las modificaciones del sistema, lo cual llevó a la necesidad de utilizar recursos públicos para mantener el equilibrio financiero. En efecto, el Gobierno de Bogotá es responsable de mantener el equilibrio si existe una diferencia entre los ingresos tarifarios y la suma de los gastos de operación y mantenimiento y de la inversión de la flota.

Luiz Filla, Gerente de Operaciones de URBS, comenta también que la Prefectura de Curitiba ya tuvo que intervenir para reequilibrar el fondo de reserva de URBS. La posibilidad de volver a intervenir próximamente es real: los operadores deben renovar su flota y la tarifa técnica aumentará, sin embargo, URBS desea mantener la tarifa comercializada hasta el próximo año. Si lo ingresos actuales no permiten reequilibrar el fondo de reserva (que permitirá complementar la diferencia entre los ingresos tarifarios y los costos del sistema) antes del aumento de la tarifa técnica, la Prefectura tendrá que aportar el dinero para que se pueda pagar los operadores.

Para complementar los ingresos tarifarios en el caso que no permitan cubrir los costos y así mantener el equilibrio financiero del sistema, las entidades han creado fondos de reserva alimentados por una parte reducida de los ingresos tarifarios. Por ejemplo, URBS ha creado el Fondo da Urbanização de Curitiba y Protransporte ha creado un Fondo de Contingencia.

5. Los sistemas BRT auto-sostenibles: ¿buses eternamente cargados?

La necesidad de auto-sostenibilidad de los sistemas BRT estudiados lleva a ejercer cierta presión sobre el servicio para que sea rentable, lo cual influye la operación y el diseño de la red de transporte. Como lo expone el Exgerente del Transmilenio, Edgar Sandoval, para que un sistema BRT alcance la auto-sostenibilidad, se tienen que definir las líneas y las estaciones con el fin de atender la demanda y que los buses tengan siempre un nivel alto de ocupación. Entonces, estos sistemas BRT están organizados alrededor de sus troncales cuya demanda está optimizada gracias a líneas alimentadoras que convergen y llevan a los usuarios a los ejes principales desde la periferia. La estructura misma de los sistemas BRT lleva el riesgo de sobrecargar las unidades de las troncales y de saturar la red. El dimensionamiento de la oferta en función a la demanda, lo cual es la responsabilidad de las entidades gobernadoras, debe ser preciso y actualizado para mantener una buena calidad de servicio.

Mapas de los sistemas BRT estudiados (Curitiba en la imagen superior izquierda, Bogotà en la imagen inferior izquierda y Lima en la imagen derecha)

Tanto el Transmilenio, como la RIT de Curitiba y el Metropolitano marcan una toma de poder por parte de las autoridades municipales sobre el territorio urbano. Son sistemas de alta capacidad implementados por ellas y que se destacan del transporte tradicional inseguro, incómodo y cada vez menos eficiente que existía hasta entonces. La mayor seguridad y calidad del servicio de estos nuevos modos masivos muestra a los habitantes que las autoridades tienen un poder de acción sobre la ciudad. Por ser un sistema de corredores, el modelo de BRT concentra la demanda en los ejes principales de la ciudad que corresponden a las líneas troncales. Brinda un servicio de alta capacidad y eficiencia, sin embargo, puede tener una cobertura parcial en la ciudad, limitándose a ciertos corredores y dejando otros desatendidos y servidos por los sistemas tradicionales, de muy baja calidad (Figueroa 2005).

En ciertos casos, se presenta los sistemas de BRT como una alternativa excluyente a los metros, que pueden llegar a ser caros y tener tiempos de construcción mucho más largos. Sin embargo, los ejemplos explican bien que el BRT es una solución, entre otras, que puede ser exitosa en ciertos contextos urbanos y de operación. El BRT no excluye otros modos. Asímismo, este tipo de sistemas depende también de sus posibilidades de crear vectores de multimodalidad.

Sin la búsqueda de multimodalidad y actualizaciones constantes, e. El Transmilenio es el sistema BRT con mayor capacidad del mundo, pero hoy es también famoso por su saturación. La red del Transmilenio ya no es capaz de absorber la demanda de pasajeros, los cuales sufren de altos tiempos de espera en las estaciones y los buses circulan con bajas velocidades comerciales (Enelsubte.com, 2017). Entre 2005 y 2010, la flota aumentó 2,2% mientras que la demanda creció en 30% (Cervero 2013). En 2009, se registraban 6,5 pasajeros por metro cuadrado en los buses del sistema en hora punta (EMBARQ, 2009). El transporte se vuelve ineficiente, incómodo e inseguro, por lo tanto, muchos usuarios potenciales deciden tomar el carro en vez del Transmilenio.

En los casos de la RIT y del Metropolitano, el incremento en la demanda llevó también a aumentar la flota de vehículos de las troncales. Sin embargo, el Metropolitano, que está en servicio desde hace siete años, ya muestra dificultades de operación y revela los límites de su capacidad por ser una sola línea. De igual manera, las autoridades de la ciudad de Curitiba se enfrentaron a las limitaciones del sistema y se inició la reflexión para implementar un modo férreo que pueda asumir una mayor capacidad de transporte de pasajeros (globo.com, 2013).

6. Conclusiones

El sistema BRT puede lograr la auto-sostenibilidad financiera de la operación gracias al diseño de su red y sus estructuras contractuales. Si bien algunas líneas de metro o de tranvía llegan al “pequeño equilibrio”, el BRT es el único sistema integrado de transporte masivo en el mundo que pudo crear el equilibrio (casi permanente) entre los ingresos tarifarios y los gastos de operación y mantenimiento y de compra de flota. Sin embargo, por tener que cumplir con la rentabilidad financiera, el sistema BRT puede llegar a sacrificar ciertos aspectos cualitativos de los cuales padecen los usuarios: los buses circulan muy llenos, las troncales forman cortes en la ciudad por la alta velocidad y frecuencia de sus unidades, y, por ser consumidor de espacio vial, no favorece la ampliación de espacios públicos y de tránsito pacificado.

Desarrollar una red integrada con diversos modos que cubra el conjunto de la ciudad en función a la demanda sin limitarse a los principales corredores y prioriza la integración con el entorno urbano, permite crear un servicio de calidad que fomente el uso del transporte público y oriente un crecimiento urbano equilibrado y polinuclear. En tales sistemas, las líneas principales pueden lograr el equilibrio financiero de la operación. Sin embargo, el sistema global necesitará otros recursos financieros que los ingresos tarifarios para funcionar (subsidios, tasas sobre combustibles, peajes, captación de la plusvalía de terrenos aledaños al transporte masivo, tasa sobre la masa salarial, etc.). Aunque subsidiar la inversión y la operación de un transporte masivo puede ser un peso para las autoridades municipales, éstas beneficiarán de varias consecuencias positivas.

Autor principal: Lucile Boudet

Autor secundario: Pablo Salazar Ferro

Año de publicación : 2017

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